2002年4月，某市居民石某某未經(jīng)城市建設(shè)規(guī)劃部門批準，在其住宅院內(nèi)建造附屬用房兩間，建筑面積21.7平方米。石某某與鄰居王某某原先關(guān)系曖昧，后因瑣事發(fā)生矛盾，王某某遂于2003年5月向該市建設(shè)局舉報石某某未經(jīng)批準建造附屬用房。市建設(shè)局經(jīng)調(diào)查取證，認定該附屬用房系違法建筑，于同年7月8日作出限期拆除的行政處罰決定，次日將處罰決定書送達給被處罰人石某某。

　　石某某不服行政處罰決定，于7月30日向某市人民法院提起行政訴訟。以其對主房及宅院用地在1998年已依法取得了土地使用權(quán)證書，所建造的附屬用房并不影響城市建設(shè)規(guī)劃為由，請求人民法院依法撤銷市建設(shè)局對其所作的行政處罰決定。市建設(shè)局則以石某某起訴時已超過《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十二條規(guī)定的訴訟期限，請求人民法院依法駁回石某某起訴。某市人民法院經(jīng)公開開庭審理查明，石某某起訴超過法定期限且無正當理由，于同年8月30日裁定駁回石某某起訴。

　　駁回起訴裁定送達后，石某某未上訴，但于同年9月6日向某市人民政府申請復(fù)議。某市人民政府于同年11月4日作出復(fù)議決定，維持市建設(shè)局對石某某所作的行政處罰決定。石某某對復(fù)議決定不服，因復(fù)議決定系維持原具體行政行為，故以作出原具體行政行為的市建設(shè)局為被告，于11月13日再次向某市人民法院提起行政訴訟。

　　「爭議」

　　原告石某某此次起訴的事實和理由與上次起訴而被人民法院裁定駁回的事實和理由同一，顯屬重復(fù)起訴。因此，就原告石某某此次起訴，人民法院應(yīng)否受理，有兩種不同意見。

　　第一種意見認為，根據(jù)“一事不再理”原則，行政相對人對同一具體行政行為重復(fù)起訴的，人民法院應(yīng)當裁定不予受理。已經(jīng)受理的，亦無需進行實體審理，而直接裁定駁回起訴。

　　第二種意見認為，原告石某某對復(fù)議決定不服，在法定起訴期限內(nèi)提起訴訟，人民法院應(yīng)當受理。

　　「評析」

　　筆者傾向于第二種意見。其主要理由如下：

　　一、對重復(fù)起訴不予受理的目的是為了防止起訴人濫用訴權(quán)

　　重復(fù)起訴通常包括行政相對人已經(jīng)向人民法院提起行政訴訟，人民法院受理后，再次向人民法院起訴；在人民法院準予撤訴后或者經(jīng)人民法院裁判后，以同一事實和理由再次向人民法院起訴；針對同一事實和理由分別向不同的人民法院提起訴訟等等。這些濫用訴權(quán)的情形，不但極有可能導(dǎo)致就同一事實作出不同的裁判，有損人民法院審判工作的嚴肅性；而且將嚴重影響行政效率，浪費司法資源。為此，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定，起訴人重復(fù)起訴的，裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴是十分必要的。

　　人民法院就重復(fù)起訴情形裁定不予受理或者裁定駁回起訴，是對起訴人濫用訴權(quán)的否定，通常情況下不會影響行政相對人的合法權(quán)益。然而，對某些特定情形下的重復(fù)起訴，如果不賦予行政相對人提起行政訴訟的權(quán)利，則有悖于《中華人民共和國行政訴訟法》保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨。例如：被告行政機關(guān)向原告承諾改變具體行政行為，原告信以為真向人民法院申請撤訴，但在人民法院作出準予原告撤訴后，被告行政機關(guān)食言，拒絕改變具體行政行為，原告不得已再次就原具體行政行為向人民法院提起訴訟。那么，人民法院是否受理呢？

　　行政訴訟對具體行政行為進行的審查基于原告的訴訟請求而開始，也同樣基于原告撤回訴訟請求的成立而終結(jié)。所以，一般來說，撤訴是原告放棄或者處分自己訴訟權(quán)利的行為，亦是導(dǎo)致具體訴訟法律關(guān)系消滅的訴訟活動，根據(jù)“一事不再理”原則，原告不得就準予撤訴的案件再行起訴。但是，由于行政機關(guān)承諾改變具體行政行為，原告撤訴后，行政機關(guān)又拒絕改變具體行政行為，原告是不得已再次起訴，而非濫用訴權(quán)，人民法院如果不予受理，就難以有效地監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。鑒于此，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定：已撤回起訴，無正當理由再行起訴的，裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。換言之，已撤回起訴，有正當理由再行起訴的，人民法院還是應(yīng)當受理。由此可見，重復(fù)起訴，并非一律不予受理。

　　二、法律明確賦予行政相對人的訴訟權(quán)利不容司法剝奪

　　起訴權(quán)是行政相對人尋求司法救濟的第一道門檻，訴權(quán)得不到依法保護，人民群眾告狀無門，司法就無從為民。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》雖然規(guī)定，起訴人重復(fù)起訴的，裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。但《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外”。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十二條亦規(guī)定：當事人“對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴”。上述法律都明確賦予行政相對人不服復(fù)議決定向人民法院提起訴訟的權(quán)利。根據(jù)上位法的法律效力高于下位法的法律效力的法律適用原則，《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的法律效力高于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。所以，司法解釋的相關(guān)規(guī)定不能與法律的相關(guān)規(guī)定相抗衡，法律明確賦予行政相對人的訴訟權(quán)利不容司法剝奪。本案原告石某某對復(fù)議決定不服，在法定起訴期限內(nèi)提起訴訟，人民法院應(yīng)當受理。

　　三、導(dǎo)致原告重復(fù)起訴的主要原因是法律之間的規(guī)定不協(xié)調(diào)

　　毋庸諱言，再次受理原告石某某的起訴確有某些難以逾越的障礙。一是生效裁判的羈束。人民法院作出的裁判生效后即具有最終效力，不但對當事人和人民法院具有拘束力，而且對整個社會都具有拘束力，非經(jīng)法定程序不得變更。本案某市人民法院已于8月30日裁定駁回石某某起訴，在兩個月后再次受理石某某以同一事實和理由提起的訴訟，顯與生效裁定的羈束力相悖。二是邏輯思維的約束。形式邏輯的基本規(guī)律要求人們的思想要有確定性和無矛盾性。遵守形式邏輯的基本規(guī)律是正確思維的必要條件。本案石某某7月30日起訴時，人民法院即以超過起訴期限為由，裁定駁回石某某起訴；對石某某在三個月后再次以同一事實和理由提起的訴訟，認為不超過起訴期限而予以受理，顯然自相矛盾。因此，人民法院是否再次受理原告石某某的起訴，處于尷尬的兩難境地。

　　法律規(guī)定復(fù)議和訴訟為選擇程序時，誠然，行政相對人可以先向上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，再向人民法院起訴，也可以直接向人民法院起訴。但就提起訴訟作為行政相對人尋求救濟的終極手段而言，只有提起訴訟的期限大于或者等于申請復(fù)議的期限時，才能使復(fù)議和訴訟順利銜接，形成良性互動；才能避免產(chǎn)生因超過起訴期限被裁定不予受理或裁定駁回起訴后再申請復(fù)議，進而再次提起訴訟的情形。

　　其實，我國所有法律如果具體到某一部法律規(guī)定看，提起訴訟的期限都大于或者等于申請復(fù)議的期限。就本案涉及到的法律規(guī)定而言，《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的一般起訴期限為三個月，申請復(fù)議的期限為兩個月；《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定的一般申請復(fù)議期限亦為兩個月；《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定的起訴或復(fù)議期限均為十五日。

　　之所以出現(xiàn)申請復(fù)議的期限大于提起訴訟的期限是因為法律之間的規(guī)定不協(xié)調(diào)。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”。即其他法律所規(guī)定的提起訴訟的期限無論是超過三個月還是少于三個月，起訴期限應(yīng)適用該特別規(guī)定。而《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”。也就是說，其他法律所規(guī)定的申請復(fù)議期限超過六十日的，申請復(fù)議期限應(yīng)適用該特別規(guī)定；其他法律所規(guī)定的申請復(fù)議期限少于六十日的，申請復(fù)議期限仍為六十日。所以，一旦其他法律所規(guī)定的起訴期限少于六十日，即使該法律規(guī)定的申請復(fù)議期限等于或少于起訴期限，都會出現(xiàn)申請復(fù)議的期限大于起訴期限的情形。

　　綜上所述，筆者認為，重復(fù)起訴應(yīng)否受理，關(guān)鍵要考察是否屬于起訴人濫用訴權(quán)，對因法律規(guī)定不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的重復(fù)起訴應(yīng)予受理。筆者同時建議，立法機關(guān)將《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的內(nèi)容修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。但是法律規(guī)定的起訴期限超過三個月的除外”。使其與《中華人民共和國行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)一致。